Déni de justice au Conseil d’Etat

Saisi en référé liberté par une cinquantaine de restaurateurs le 22 mai 2020, le Conseil d’Etat devait décider de la réouverture ou non de leurs établissements avant la date du 2 juin 2020.

Alors que depuis le 18 mai 2020, le Conseil d’Etat avait prononcé la réouverture des établissements de culte en balayant les mêmes arguments que ceux invoqués à l’encontre des restaurateurs, ces derniers pensaient légitimement obtenir satisfaction et la reconnaissance qu’une fermeture prolongée après le 11 mai était manifestement disproportionnée.

Courageusement, « la main non tremblante », le Conseil d’Etat a rendu une décision le 3 juin 2020 !

Bien entendu, le lecteur avisé aura très vite compris qu’à cette date il n’y avait plus rien à juger. C’est donc une décision qui ne fera pas jurisprudence dont il est proposé une rapide analyse.

Si cette décision mérite ces quelques développements ce n’est pas pour ce qu’elle dit mais plutôt pour ce qu’elle ne dit pas.

En effet, si le Conseil d’Etat avait souhaité convaincre ces restaurateurs que la légalité du décret du 11 mai 2020 était douteuse, il ne s’y serait pas pris autrement. « Qui veut noyer son chien, l’accuse de la rage ! ». Si on ne veut pas dire qu’un décret prévoyant le déconfinement est illégal, il suffit d’attendre qu’il soit abrogé et remplacé par un autre pour ne se prononcer que sur ce dernier.

Ni le droit, ni la Démocratie ne sort grandi d’un tel stratagème qui aura eu le mérite de sauver la communication politique du gouvernement.

Face à un tel déni de Démocratie, lequel s’ajoute à une longue liste depuis l’arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 14 mars 2020, le cabinet GUYON et SAND Avocats ne peuvent que s’indigner.

La mésaventure qu’a rencontrée devant le Conseil d’Etat cette cinquantaine de courageux restaurateurs répartis sur l’ensemble du territoire français ne fait que renforcer le rôle de l’avocat qui reste le dernier rempart face à une situation aussi inadmissible.  

Quoi qu’il en soit, il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain et reconnaître que le Conseil d’Etat est une juridiction prestigieuse qui a su rendre de grande décision. Cependant, dans cette affaire, la juridiction n’a pas brillé pour ses qualités.

A l’aune de cette décision, il convient de se demander si l’ordonnance du 3 juin 2020 ne serait pas contraire à l’Etat de droit et notamment aux droits reconnus par la Convention Européenne des Droits de l’Homme ?

Tout d’abord, il n’est pas contestable que les restaurateurs bénéficiaient d’un recours (I). Cependant la tardiveté de la décision a rendu ce recours ineffectif (II). Face à un tel déni de justice, seule la Cour Européenne des Droits de l’Homme pourrait réparer l’atteinte causée aux requérants (III).

I- L’existence apparemment bénéfique du référé liberté au secours des restaurateurs :

Le référé liberté est une procédure d’urgence visant à obtenir du juge administratif à ce qu’une mesure de nature provisoire soit prise dans un délai de 48h afin de mettre fin à une atteinte qui est grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (Article L.521-2 du code de justice administrative).

Cette procédure dote le juge administratif de pouvoirs très importants justifiés à la fois par une extrême urgence et une atteinte insupportable à une liberté considérée comme essentielle dans une société démocratique.

Ce référé est a priori l’outil juridique adéquat pour défendre les intérêts des restaurateurs.

Rappelons rapidement que depuis l’instauration de l’état d’urgence sanitaire par la loi du 23 mars 2020, le gouvernement a pris toute une série de mesures administratives visant à lutter contre la pandémie. Parmi celles-ci, l’arreté du 14 mars 2020 prévoyant la fermeture administrative de tous les établissements recevant du public et jugé non essentiel à la vie de la nation. Rien que cela !

A compter du 11 mai 2020, toute la France est passée dans une phase de déconfinement. Toute ? Non ! Les restaurants, quelles que soit leurs caractéristiques et leurs situations géographiques, sont restés fermés.

C’est dans ce contexte que durant plus de trois mois, la haute juridiction administrative a été saisie de 327 recours – dont plus de 208 en référé – liés aux seules mesures prises pour lutter contre l’épidémie de Covid-19[1].

Il est incontestable que ce nombre est causé en grande partie par les nombreux recours engagés par le cabinet au soutien des intérêts des restaurateurs.

En saisissant le Conseil d’Etat par la voie du référé liberté, les restaurateurs ont contesté la fermeture administrative complète de leurs établissements depuis le 14 mars 2020 et souhaité voir reconnaitre l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à leur liberté d’entreprendre.

En effet, à mesure que la pandémie diminuait et que les moyens visant à lutter contre elle se développaient, la fermeture complète, quel que soit les spécificités de l’établissement (existence d’une terrasse ou non, superficie commerciale etc…) et quel que soit leur lieu d’exploitation (département en zone verte ou rouge), ne pouvait plus se justifier.

D’ailleurs, le Conseil Constitutionnel avait bien rappelé dans sa décision du 11 mai 2020 que les mesures visant à garantir la santé publique devaient « être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ».

  • Conseil Constitutionnel 11 mai 2020 DC n° 2020-800 DC ;

Ainsi pour être légale, ces mesures devaient toujours évoluer afin d’être adaptées à la gravité de la situation.

C’est ainsi, que le 18 mai 2020, le Conseil d’Etat  a été amené à se prononcer sur la fermeture générale et absolue des lieux de culte.

Ce dernier a jugé que cette fermeture constituait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dès lors que des mesures d’encadrement moins strictes étaient possibles, que des mesures d’hygiènes seront instaurées dans ces lieux, qu’il existait une tolérance des rassemblements de moins de 10 personnes dans les lieux publics et que le décret du 11 mai 2020 prévoyait des régimes moins restrictifs pour l’accès du public notamment dans les transports en commun et pour les centres commerciaux.

  • Conseil d’État 18 mai 2020 n°440366, 440380, 440410, 440531, 440550, 440562, 440563, 440590

L’argument principal du gouvernement, pour maintenir ces fermetures administratives, était que les lieux clos permettent davantage le brassage de population et augmente les risques de contagion.

Pour les lieux de culte, le Conseil d’Etat balaye cet argument en considérant que leur réouverture ne se ferait pas dans les conditions antérieures au 14 mars 2020. En effet, l’instauration des gestes barrière et la production en quantité de masque et de gel hydro alcoolique ont rendu la situation moins risquée.

On pourrait ajouter qu’à compter du 11 mai 2020, la population n’a pas attendu la réouverture de ces lieux pour se « brasser » dans les transports en commun ou la distanciation sociale n’est pas possible ainsi que dans les centres commerciaux[2].

Fort de ces décisions rendues par la juridiction suprême, les restaurateurs, qui se trouvaient dans une situation tout à fait analogue, ont saisi le Conseil d’Etat à compter du 22 mai 2020.

L’enjeu de ces dossiers était extrêmement important, pour trois raisons :

  1. Une réouverture avant le 2 juin 2020 signifiait que les mesures prises par le décret n°2020-548 du 11 mai 2020 étaient illégales ;
  2. Une telle illégalité, si elle était reconnue, aurait des conséquences financières importantes puisque les restaurateurs pourront demander à en être indemnisée ;
  3. La réouverture des 50 restaurants partie à la procédure, entraine de facto une réouverture pour l’ensemble des restaurants français, soit 200.000 entreprises, 1 millions de salariés et un secteur dont le chiffre d’affaires généré est d’environ 70 milliards d’euros, représentant près de 3% du Produit Intérieur Brut ;

Si on a pu parler dans les informations nationales de l’ordonnance rendue par le président du tribunal de commerce de Paris dans l’affaire concernant le restaurateur Stéphane MANIGOLD et AXA, en revanche, la voix de ces 50 restaurateurs est restée inaudible[3].

Tout au plus, nous avons fait l’objet de plusieurs articles dans francebleu, figarovox, lamarseillaise et midi libre. Nous les en remercions et regrettons que ce sujet n’ait pas pu faire les titres des journaux nationaux.

En effet, ces requérants représentaient cinquante « Stéphane MANIGOLD » et indirectement tout le secteur de la restauration. L’ordonnance que devait rendre le Conseil d’Etat, si elle devait leur donner raison, n’aurait eu en commun ni la nature ni le degré d’importance de celle rendue par la juridiction commerciale de Paris.

De plus, il convient de rappeler qu’une compagnie d’assurance reste une entreprise privée soumis à un risque de faillite. Même si ces compagnies le voulaient, elles ne pourraient pas économiquement prendre en charge l’ensemble des pertes d’exploitations de tous ses assurés sans risquer la banqueroute.

L’Etat quant à lui est solvable et, peut et doit assumer, la responsabilité qui est la sienne dans la gestion de la crise sanitaire. La création de cet « argent magique » par la BCE ne peut que renforcer la conviction que les restaurateurs peuvent être indemnisés par l’Etat, et ce « quoi qu’il en coûte » comme l’avait indiqué le Président de la République dans son discours du 15 mars 2020[4].

Malgré l’importance d’une telle procédure, il est peu probable qu’avant de lire cet article vous n’ayez entendu parler de cette action.

En toute hypothèse, la montagne a accouché d’une souris puisque comme chacun le sait, la réouverture des restaurants ne s’est pas faite avant le 2 juin 2020.

II- La méconnaissance réellement néfaste du droit à un recours effectif des restaurateurs :

L’Etat de droit n’est pas sorti grandi par l’ordonnance rendue le 3 juin 2020.

Un recours est effectif s’il permet à un justiciable de bénéficier d’une protection juridictionnelle effective et concrète des droits qui lui sont reconnus par la Convention EDH.

Ce droit est protégé à la fois par l’article 6 et par l’article 13 de la Convention EDH. Ils n’ont pourtant pas exactement la même signification. Le premier protège le droit à bénéficier effectivement d’une juridiction impartiale et indépendante. Le second protège le droit à bénéficier de l’existence d’un recours.

En l’espèce, les restaurateurs ont pu saisir le Conseil d’Etat. Cependant, leur recours n’ont pas été effectifs en raison du délai déraisonnable dans lequel s’est prononcé ce dernier.

Le délai déraisonnable peut s’assimiler à un déni de justice. Ce dernier est défini par plusieurs textes. L’article 506 de l’ancien code de procédure civile le définit comme étant le cas où « les juges refusent de répondre aux requêtes ou négligent de juger les affaires en état et en tour d’être jugées ». Selon l’article 4 du code civil, le juge qui refusera de juger, sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice[5].

Il a été jugé qu’il pouvait y avoir déni de justice si le juge sursoit à statuer sans motif légitime.

Le déni de justice s’entend de tout manquement de l’État à son devoir de protection juridictionnelle de l’individu, qui comprend le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prétentions dans un délai raisonnable, conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 1er de la Convention EDH.

Le délai dans lequel doit statuer une juridiction dépend bien entendu des circonstances de l’affaire, de sa complexité, du comportement du requérant et de celui des autorités compétentes.

Ainsi, seules les lenteurs imputables au service de la justice sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’État.

En l’espèce, le Conseil d’Etat a manqué à son obligation de rendre une décision dans un délai raisonnable et a commis un déni de justice qui a méconnu le droit à un recours effectif.

En effet, « l’heure c’est l’heure, avant l’heure c’est pas l’heure, et après l’heure, c’est plus l’heure ». En rendant sa décision après le 2 juin 2020, le Conseil d’Etat a commis un déni de justice pour plusieurs raisons :

  1. L’article L.521-2 du code de justice administrative prévoit que le juge se prononce dans un délai indicatif de 48h ;
  2. Le référé doit répondre à une condition d’urgence qui en l’espèce n’était pas contestée, et fut même reconnue à l’audience par le magistrat ;
  3. L’objet même de la demande nécessitait qu’une solution intervienne avant le 2 juin ;

La finalité même d’un référé, et encore plus d’un référé liberté, est d’obtenir à très bref délai une décision.

En clôturant l’instruction au 3 juin sans aucun motif légitime, alors que les restaurateurs demandaient depuis le 22 mai 2020 une réouverture avant le 2 juin 2020, que l’audience s’était déroulée le 27 mai 2020 à 8h30, et alors qu’il n’était pas contesté qu’il y avait urgence, le Conseil d’Etat a manqué à son obligation de célérité en rendant une décision sans aucun intérêt, 12 jours après sa saisine.

Entre l’introduction des requêtes et le délibéré, le gouvernement a abrogé le décret du 11 mai 2020 et promulgué un nouveau décret, le 31 mai 2020, actant ainsi la phase 2 du déconfinement.

Il n’aura échappé à personne que le recours offert aux requérants n’a pas eu d’effet utile dès lors que d’une part, le Conseil d’Etat n’a pas répondu à la question qui lui avait été posée, d’autre part, que la mesure qui était demandée est devenue sans objet à la date à laquelle il s’est prononcé en raison de son attentisme volontaire.

En effet, c’est une constatation à très bref délai de l’atteinte grave à leurs libertés fondamentales qui avait été demandé par les restaurateurs afin de prononcer leur réouverture dans les plus brefs délais.

Dans ces conditions, a supposé qu’une atteinte grave et manifestement illégale ait eu lieu, le juge administratif aurait dû s’en saisir. Il ne le fait pas et ne se prononcera qu’au regard des nouvelles dispositions applicables éludant ainsi le véritable intérêt de ce recours.

En conséquence, la tardiveté de la réponse du Conseil d’Etat  a rendu sans objet la demande. Finalement, c’est un non-lieu à statuer qui est rendu par le Conseil d’Etat. Cette solution a manifestement privé d’effet l’intérêt du référé liberté.

III- La saisine manifestement nécessaire de la Cour EDH :

« Lorsque la politique entre dans le prétoire, la justice en sort ». Dans ces conditions, la saisine de la Cour EDH reste la seule voie possible pour rappeler que même en temps de crise, les Etats ne peuvent pas tout faire.

Il apparaît manifeste que le respect de l’Etat de droit ne pourra pas être rappelé par les juridictions internes qui, dans un contexte aussi politique, ne pourront pas aussi frontalement contredire la voix de leurs « maîtres ».

La récente décision du Conseil Constitutionnel du 26 juin 2020 qui a validé les dispositions du délit de non confinement conforte l’analyse proposée[6].

Dans le cas commenté, le Conseil d’Etat n’aura pas brillé pour son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif dans cette affaire.

En effet, rien n’empêchait le Conseil d’Etat de se prononcer avant le 31 mai, l’audience s’étant tenue le 27 mai et le discours du Premier ministre ayant eu lieu le 28 mai 2020.

De plus, le Conseil d’Etat n’a aucune difficulté à rendre une décision, sans audience, lorsqu’il estime qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à remplir les conditions de l’article L.521-2 du CJA (en ce sens Ordonnance du 4 avril 2020).

En d’autres termes, si le Conseil d’Etat avait voulu nous convaincre du bienfondé de la requête dirigée par les restaurateurs, il n’aurait pas pu s’y prendre autrement !

D’une manière générale, nombreux sont ceux qui doutent du caractère indépendant et impartial du Conseil d’Etat dès lors que d’une part, il est le conseiller juridique de l’Etat, d’autre part, la plupart des membres du gouvernement ont fait ou feront un passage en son sein. Ainsi, il est noté que la proximité entre le Palais-Royal et l’exécutif est d’autant plus forte qu’Édouard Philippe et son directeur de cabinet, Benoît Ribadeau-Dumas ont tous les deux commencé leur carrière au Conseil d’État[7].

En l’espèce, c’est la plume tremblante que le Conseil d’Etat  rend une décision manifestement sans rapport avec les enjeux du dossier, et ce, en raison des enjeux politiques manifestes qu’une telle décision impliquait.

En effet, si le Conseil d’Etat avait rendu une décision avant le 2 juin, celle-ci n’aurait pu que faire droit à la demande des restaurateurs, sauf à risquer de manifestement se contredire vis-à-vis de sa décision rendue à l’encontre des établissements de culte quelques jours plus tôt.

Une telle décision aurait constitué un désaveu du pouvoir exécutif qui a décidé, sans aucune étude d’impact ou preuve scientifique manifeste que le secteur des cafés hôtels restaurant était le secteur le plus dangereux pour la propagation du virus.

Pourquoi ? Parce que « l’Etat c’est moi » comme l’on aurait pu le dire en un autre temps.

Dans une société Démocratique, une décision administrative doit être guidée par l’intérêt général et par le droit pour toute personne destinataire de la norme de trouver une juridiction indépendante et impartiale pour protéger ses droits et en contester la légalité si nécessaire.

Tout comme le citoyen lambda, le gouvernement reste soumis à des règles de droit qui lui sont supérieures et ne peut agir que dans leur respect. A défaut, il ne s’agit plus d’un Etat de droit ce qui intellectuellement peut tout à fait se concevoir. On parle dans ce cas de régime autoritaire, dictatoriaux ou de démocratie dirigée. Quoi qu’il en soit, il ne s’agit dans cette hypothèse plus d’une Démocratie.

L’état d’urgence, synonyme de situation d’urgence, doit permettre de sauver l’Etat de droit, Etat étant synonyme d’Institution.

Cette procédure qui reste à venir n’aura pas pour objet de déterminer si les décisions prises étaient légales, mais plutôt de savoir si les restaurateurs ont bénéficié de l’accès effectif à une juridiction indépendante et impartiale ayant jugé par la voie d’un recours interne dans un délai raisonnable une cause mettant en jeu les droits reconnus pour eux par la Convention EDH.

Quelle que soit la solution qui sera donnée par la Cour EDH, les réponses qui seront apportées seront des plus intéressantes puisqu’au-delà de la question des restaurateurs, c’est la question de la justice et des libertés fondamentales qui est en jeu. Rien que cela !


[1] https://www.lemonde.fr/m-le-mag/article/2020/06/09/le-conseil-d-etat-la-voix-de-son-maitre_6042275_4500055.html

[2] https://www.consoglobe.com/deconfinement-centre-commercial-cg

[3] https://www.argusdelassurance.com/les-assureurs/pertes-d-exploitation-axa-france-condamne-a-indemniser-stephane-manigold.165221

[4] https://www.francetvinfo.fr/sante/maladie/coronavirus/quoi-qu-il-en-coute-emmanuel-macron-lance-un-appel-general-a-la-mobilisation-contre-le-coronavirus_3863731.html

[5] Répertoire de la responsabilité de la puissance publique- Service public de la justice – Conditions et modalités de mise en cause de la responsabilité de l’État – Serge PETIT

[6] https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2020/2020846_847_848QPC.htm

[7] https://www.lemonde.fr/m-le-mag/article/2020/06/09/le-conseil-d-etat-la-voix-de-son-maitre_6042275_4500055.html

3 réflexions au sujet de « Déni de justice au Conseil d’Etat »

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